Was sind die Stufen der Bürgerbeteiligung?

Die Partizipationsleiter ist ein Modell zur Einordnung von Beteiligungsprozessen nach dem Einfluss der Bürger:innen auf Entscheidungen. Sie unterscheidet fünf Stufen der Bürgerbeteiligung – von der reinen Information über Konsultation und Mitgestaltung bis zur verbindlichen Mitentscheidung. Je höher die Stufe, desto größer ist der tatsächliche Einfluss der Bürger:innen auf politische Entscheidungen.

Die fünf Stufen der Bürgerbeteiligung im Überblick:

• Informieren

• Konsultieren

• Einbeziehen

• Kooperieren

• Mitentscheiden/Übertragen

Was ist die Partizipationsleiter und wofür wird sie in der Praxis genutzt?

Die Partizipationsleiter ordnet Beteiligungsprozesse nach Tiefe, Verbindlichkeit und Einfluss der Bürgerinnen und Bürger ein. Je höher eine Kommune auf der Leiter steht, desto größer ist der tatsächliche Gestaltungsspielraum der Beteiligten. In der Praxis nutzen Kommunen die Partizipationsleiter vor allem, um

• Beteiligungsformate systematisch einzuordnen,

• den Grad der Mitwirkung verständlich und transparent zu kommunizieren,

• und unrealistische Erwartungen an Bürgerbeteiligung zu vermeiden.

Bekannte Modelle der Partizipationsleiter sind:

• die Leiter der Bürgerbeteiligung nach Sherry R. Arnstein (1969) mit acht Stufen – von Manipulation bis Bürgerkontrolle,

• das OECD-Modell mit drei Stufen der Beteiligung (Informieren – Konsultieren – Mitentscheiden),

• das international verbreitete Beteiligungsspektrum der International Association for Public Participation (IAP2) mit fünf Stufen von Informieren bis Empowerment.

Darüber hinaus arbeiten viele Bundesländer und Kommunen mit eigenen Beteiligungsmodellen. Für die kommunale Praxis hat sich ein Fünf-Stufen-Modell nach IAP2 bewährt, da es fachlich anschlussfähig, verständlich kommunizierbar und realistisch umsetzbar ist.

Warum sind die Stufen der Bürgerbeteiligung für Kommunen wichtig?

Die Stufen der Bürgerbeteiligung sind kein theoretisches Konstrukt, sondern ein zentrales Instrument für gutes Erwartungsmanagement. Sie helfen Kommunen dabei, frühzeitig klarzustellen, ob es um Information, Rückmeldung, Mitgestaltung oder verbindliche Entscheidungen geht. Kommunen, die offen kommunizieren,

• auf welcher Stufe sie sich bewegen,

• welchen Einfluss Beteiligung hat,

• und was verbindlich ist – und was nicht,

vermeiden Frustration und stärken langfristig Vertrauen.

Gerade bei komplexen oder konfliktbehafteten Vorhaben schafft die bewusste Wahl einer Beteiligungsstufe Orientierung – für Verwaltung, Politik und Bürgerschaft gleichermaßen. So wird Bürgerbeteiligung planbar, nachvollziehbar und wirksam.

Welche Stufe der Partizipationsleiter ist die richtige?

Nicht jedes Vorhaben erfordert die höchste Beteiligungsstufe. Die richtige Stufe hängt unter anderem von rechtlichen Vorgaben, politischen Spielräumen, zeitlichen Ressourcen und der Tragweite der Entscheidung ab.

Entscheidend ist nicht, möglichst viel Beteiligung zu versprechen, sondern klar und ehrlich zu kommunizieren, welchen Einfluss Bürger:innen tatsächlich haben. Zentral sind daher die sogenannten Beteiligungsversprechen, mit denen Sie die Erwartungshaltung der Bürger:innen managen. 

Digitale Bürgerbeteiligung ermöglicht es Kommunen zudem, alle fünf Stufen der Partizipationsleiter transparent, skalierbar und über den gesamten Prozess hinweg nachvollziehbar durchzuführen und zu dokumentieren.

Stufe 1: Informieren – Bürgerbeteiligung beginnt mit Transparenz

Auf der ersten Stufe der Bürgerbeteiligung stellt die Kommune Informationen zu Vorhaben, Planungen oder Entscheidungen bereit. Die Kommune möchte informieren, Orientierung geben und Zusammenhänge verständlich machen. Die erste Stufe beinhaltet keine aktive Mitwirkung, es findet kein Dialog statt und es werden keine Rückmeldungen eingeholt. Dennoch ist sie demokratisch zentral: Transparente Information ist Voraussetzung für jede weitergehende Form von Bürgerbeteiligung.

Digitale Praxis: Typisch sind die Veröffentlichung von Projektinformationen, Planungsunterlagen und Beschlussvorlagen als Pressemitteilungen auf kommunalen Websiten oder in Zeitungsartikeln.[NW2]  Ergänzt wird dies häufig durch digitale Pressearbeit, Newsletter und Social Media, um unterschiedliche Zielgruppen niedrigschwellig zu erreichen. Der Kern dieser Stufe liegt darin, Informationen nicht nur bereitzustellen, sondern sie so aufzubereiten, dass sie verständlich, auffindbar und einzuordnen sind.

Ergebnis: Öffentlich zugängliche, verständlich aufbereitete Informationen zu Vorhaben, Planungen und Entscheidungsrahmen.

Ziel & Wirkung: Orientierung und Transparenz schaffen als Grundlage für informierte öffentliche Diskussionen.

Beteiligungsversprechen: „Wir stellen Informationen transparent, verständlich und nachvollziehbar bereit.“

Wichtig: Den Charakter dieser Stufe als grundlegende, einseitige Beteiligungsform klar benennen und deutlich machen, dass hier noch kein dialogischer Austausch stattfindet.

Stufe 2: Konsultieren – Meinungen einholen und sichtbar abwägen

Auf der Stufe der Konsultation bittet die Kommune Bürger:innen gezielt um Rückmeldungen, Ideen und Meinungen zu klar umrissenen Fragestellungen oder Maßnahmen. Charakteristisch für diese Stufe ist die strukturierte Einholung von Rückmeldungen. Bürger:innen liefern Einschätzungen, ohne selbst in die eigentliche Abwägung zwischen Handlungsoptionen eingebunden zu sein. Die Entscheidungshoheit verbleibt bei Verwaltung und Politik. Zentral für die Glaubwürdigkeit dieser Stufe ist die transparente Rückmeldung darüber, wie die eingebrachten Beiträge in den Entscheidungsprozess eingeflossen sind.

Digitale Praxis: Häufig kommen Online-Befragungen zu unterschiedlichen Planungsvarianten, Kommentierungen konkreter Entwürfe oder Priorisierungen vorgegebener Maßnahmen zum Einsatz. Entscheidend ist weniger das einzelne Instrument als die Rückkopplung: Die Kommune macht öffentlich sichtbar, welche Rückmeldungen eingegangen sind und wie sie in die Abwägung eingeflossen sind.

Ergebnis: Strukturierte Rückmeldungen, Meinungsbilder und Einschätzungen zu klar formulierten Fragestellungen.

Ziel & Wirkung: Perspektiven der Bürgerschaft sichtbar machen und als Input für politische und administrative Abwägungsprozesse nutzen.

Beteiligungsversprechen: „Wir holen Rückmeldungen der Bürgerinnen und Bürger ein und zeigen, wie sie die Entscheidung beeinflusst hat.“

Wichtig: Konsultation erfordert eine nachvollziehbare Ergebnisrückmeldung. Ohne diese bleibt unklar, welchen Stellenwert die Beteiligung tatsächlich hatte.

Stufe 3: Einbeziehen – Beteiligung am Abwägungs- und Entscheidungsprozess

Auf der Stufe des Einbeziehens werden Bürger:innen aktiv in die inhaltliche Auseinandersetzung mit Fragestellungen, Zielkonflikten und Entscheidungsoptionen eingebunden. Im Mittelpunkt steht nicht mehr nur die Sammlung von Meinungen, sondern das gemeinsame Nachvollziehen von Abwägungsprozessen. Bürger:innen erleben dabei, welche Argumente, Sachzwänge und Prioritäten in Entscheidungen einfließen. Die finale Entscheidung verbleibt bei Politik und Verwaltung, der Weg dorthin wird jedoch dialogisch und transparent gestaltet. 

Kennzeichnend für diese Stufe ist die Erklärung der Entscheidungslogik: Die Kommune macht nicht nur sichtbar, wie Beiträge berücksichtigt wurden, sondern vor allem, warum bestimmte Vorschläge übernommen, verändert oder verworfen wurden.

Digitale Praxis: Digitale Formate bilden Abwägungsprozesse transparent ab, dokumentieren Argumente und machen sichtbar, warum bestimmte Vorschläge übernommen oder verworfen werden. Das kann das Teilen von Zwischenergebnissen, Visualisierungen von Zielkonflikten und die öffentliche Begründung jeder Annahme bzw. Ablehnung sein. So wird Beteiligung vom reinen Feedbackkanal zum nachvollziehbaren Entscheidungsprozess.

Ergebnis: Weiterentwickelte Vorschläge und dokumentierte Abwägungen über mehrere Prozessschritte hinweg.

Ziel & Wirkung: Beteiligung als nachvollziehbaren Entscheidungsprozess gestalten und Verständnis für komplexe Zusammenhänge und Entscheidungen schaffen.

Beteiligungsversprechen: „Wir binden Bürgerinnen und Bürger fortlaufend ein und machen nachvollziehbar, was übernommen wird – und warum.“

Wichtig: Den Prozesscharakter betonen: Es geht um gemeinsame Entwicklung und Verständigung mit transparenten Zwischenergebnissen und fortlaufender Rückkopplung.

Stufe 4: Kooperieren – Gemeinsam Lösungen erarbeiten

Auf der Kooperationsstufe arbeiten Verwaltung, Politik und Bürgerschaft gemeinsam an Lösungsansätzen, Optionen oder Empfehlungen. Die Beteiligten sind nicht mehr nur beratend tätig, sondern gestalten Inhalte aktiv mit und werden als gleichwertige Akteur:innen eingebunden. Die Ergebnisse dieser Zusammenarbeit fließen unmittelbar in politische oder administrative Entscheidungsprozesse ein. Rollen, Zuständigkeiten und Entscheidungswege sind dabei klar definiert.

Digitale Praxis: Kooperation zeigt sich beispielsweise in der gemeinsamen Entwicklung von Handlungsoptionen oder Szenarien in regelmäßigen Arbeitsgruppen. Auf dieser Stufe gibt es eine enge Verzahnung von Verwaltung, Politik und Bürgerschaft bei der Erarbeitung von Vorschlägen, Lösungsschritten oder Empfehlungen. Digitale Beteiligung unterstützt die Abstimmung zwischen Akteursgruppen, die Transparenz des Arbeitsstands und die öffentliche Nachvollziehbarkeit der gemeinsam entwickelten Optionen. 

Ergebnis: Gemeinsam entwickelte Empfehlungen, Optionen oder Lösungsvorschläge.

Ziel & Wirkung: Tragfähig, fachlich und gesellschaftlich legitimierte Lösungen im Dialog erarbeiten, die unmittelbar in Entscheidungsprozesse einfließen.

Beteiligungsversprechen: „Wir erarbeiten Optionen gemeinsam und nutzen Ergebnisse direkt für Entscheidungsvorlagen.“

Wichtig: Rollen, Zuständigkeiten, Rahmenbedingungen und Entscheidungsmacht von Beginn an klar definieren.

Stufe 5: Mitentscheiden/Übertragen – Verbindlicher Einfluss im vereinbarten Rahmen

Die höchste Stufe der Bürgerbeteiligung ist erreicht, wenn Entscheidungskompetenzen ganz oder teilweise an Bürgerinnen und Bürger übertragen werden. Innerhalb klar definierter Spielräume treffen sie eigenständig Entscheidungen oder steuern die Verwendung von Ressourcen. Diese Form der Beteiligung setzt ein hohes Maß an Vertrauen, Transparenz und Klarheit über Zuständigkeiten voraus und ist in der Praxis gezielt und punktuell einsetzbar.

Digitale Praxis: Bürger:innen reichen Vorschläge ein, stimmen darüber ab und entscheiden verbindlich über die Verwendung von Mitteln. Die Kommune definiert den Rahmen, prüft die Umsetzbarkeit, sorgt für transparente Regeln und dokumentiert öffentlich die Umsetzung der beschlossenen Projekte.

Ergebnis: Verbindliche Entscheidungen durch Bürger:innen innerhalb klar definierter Rahmenbedingungen.

Ziel & Wirkung: Entscheidungen nicht nur gemeinsam vorbereiten, sondern im definierten Rahmen verbindlich an Bürgerinnen und Bürger übertragen.

Beteiligungsversprechen: „Die erarbeiteten Ergebnisse haben im vereinbarten Rahmen verbindlichen Einfluss.“

Wichtig: Mitentscheiden erfordert ein klares Selbstverständnis: Entscheidungsmacht wird bewusst abgegeben. Die Kommune verpflichtet sich, die im definierten Rahmen getroffenen Entscheidungen verbindlich umzusetzen.

Fazit: Beteiligung braucht Klarheit – nicht maximale Tiefe

Die Partizipationsleiter ist kein Bewertungsinstrument, sondern ein praxisnahes Werkzeug zur Strukturierung von Beteiligungsprozessen. Nicht jedes Vorhaben erfordert eine Mitentscheidung – aber jedes Projekt braucht Klarheit und eine klare Kommunikation darüber, welchen Einfluss Beteiligung hat und wo ihre Grenzen liegen.

Es ist üblich, dass sich insbesondere längere Beteiligungsprozesse auf mehreren Stufen der Partizipation bewegen. Kommunen, die die jeweilige Stufe bewusst wählen und transparent machen, schaffen realistische Erwartungen, reduzieren Konflikte und stärken die Qualität politischer Entscheidungen. Bürgerbeteiligung wird so nicht als Einzelmaßnahme verstanden, sondern als Teil einer verlässlichen Beteiligungskultur. 

Die fünf Stufen der Bürgerbeteiligung helfen Kommunen dabei, Beteiligung realistisch zu planen, transparent zu kommunizieren und passgenau einzusetzen. Wer früh klärt, wie viel Einfluss Bürger:innen tatsächlich haben, schafft Vertrauen, Akzeptanz – und bessere Entscheidungen.